人口与发展２００８年第６期现宏观利益。但是除非有极其强烈、基于可靠的实证支持的理由认为这种牺牲是必要的，我们的政策应该尽量谋求微观利益与宏观利益的一致，而将两者的不一致降低到最低程度。我们应该清醒地认识到，宏观利益虽然不是微观利益的简单迭加，但是广大人民群众的微观利益却是构成国家宏观利益的重要基础。所以当我们制定宏观政策时，应该尽量兼顾人民的微观利益，而尽量避免将两者对立起来。通常那些建立在微观利益与宏观利益不一致甚至对立的基础上的政策，其执行的难度较高而政治和社会成本亦较大。在一定意义上，我国的生育控制政策至少在某些时期和某些地区就属于这类政策。从当代经济学的角度来分析，实行生育控制政策的一个重要理由是生育行为的“外部性”，即一个家庭生育的孩子“净”占用了社会资源，造成了其他家庭的福利损失。根据我国的计划生育法，对于计划外生育的家庭可收取“社会抚养费”，就隐含了这个“外部性”的假设。不过生育行为的“外部性”，是以计划外出生的孩子在其整个生命周期内对社会的净贡献为负的假设的基础上的。然而这个假设在更大程度上是主观的判断，而很难得到实证数据的支持。我国已经将科学发展观和“三个代表”（其中包括代表最广大人民群众的根本利益）的要求写进了新的宪法。科学发展观要求我们对“发展”作更加全面的理解，要求我们将“以人为本”作为科学发展观的核心。在我们为地震灾区８０００多个失去了唯一的孩子的独生子女家庭的痛苦而感到深切同情的时候，我们有理由作出更多的理论思考和政策思考，而不仅仅是允许他们再生一个孩子。彳、一ｐｐｐｐｐ心—、—、ｐｐ妒ｐｐ、｝垆ｑｐｈｐｑ声ｑ声ｑｐｑｐｏ、Ａ２独生子女伤残死亡家庭扶助与社会保障ｌ～“一一一毋一ｐ一毋一一一一一ｔ＾一一一一，ｎ＿＿ｃ。＼量刘岚（北京大学人口研究所讲师）独生子女是父母的感情寄托和养老的重要责任主体，独生子女一旦遭受死亡或严重伤病残等意外事件，而母亲又不能生育，这些独生子女家庭就不可避免地面临生产、生活和养老的实际困难，独生子女父母将成为抵御风险能力最低、最需要政府和社会帮助的群体。针对这种情况，我国人口计生委、财政部从２００７年开始，在全国开展了独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点工作。这项扶助制度是为了完善人口和计划生育利益导向政策体系，解决独生子女伤残死亡家庭的特殊困难，更有效地落实人口和计划生育基本国策，针对独生子女家庭所做的一项基本制度安排。我国政府建立和实施这项制度，在一定程度上缓解了独生子女伤残死亡家庭的生活压力，使他们精神上获得慰藉。在今年的汶川地震灾害中，很多未成年独生子女遇难，由此我们又一次关注这些遭遇意外的独生子女家庭，关注失去唯一孩子的父母该如何面对未来的生活，关注政府该如何为这部分独生子女家庭提供意外灾难后的救助。独生子女伤残死亡家庭扶助制度属于社会保障范畴，它并不是孤立存在的。独生子女伤残死亡家庭扶助制度必须要与其他社会保障制度协调发展。那么，目前来说我们可以做些什么？笔者认为近期和未来我们有如下几个问题迫切需要解决：第一，关注未享有任何社会保障的独生子女伤残死亡家庭。子女的伤残或死亡使父母陷入经济负担加重和精神崩溃的双重困境。而目前我国的养老保障和医疗保障的覆盖面还不高，社会救助体系还没有完全建立起来，很多失去唯一子女的父母并未享有任何社会保障，因而他们未来的生活以及养老状况都将面临更大的风险，是最需要政府和社会救助的群体。如果说独生子女家庭本质上是风险家庭，①那么那些未享有任何社会保障的家庭则是面临更大贫困风险和养老风险的家庭。而要真正对这部分家庭实施切实的保障，必须还要了解和掌握他们的社会保障状况，并根据他们享有社会保障的状况，对其进行相应的、有效的扶助。为做好独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点工作，根据《人口计生委财政部关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》（国人口发［２００７］７８号）的精神，国家人口计生委、中国残联于２００７年９月一１０月在试点地区联合开展目标人群调查登记工作。然而，目前调查登记内容只包①穆光宗．独生子女家庭本质上是风险家庭［Ｊ］．人口研究，２００４，（１）．?３２?万　方数据马寅初人口科学论坛：救助和关怀遭遇意外风险的计生家庭括调查登记对象的姓名、出生年月、户口性质、现有子女情况和家庭住址等个人基本信息。并且此次调查的目的仅仅在于准确把握试点地区独生子女伤残死亡扶助对象人数，并不作为扶助资金发放的依据。因此，笔者建议进一步完善这项登记系统，尤其是要了解这部分群体的养老保障、医疗保障和社会救助状况。对于那些未被社会保障覆盖的群体，各级政府应给予更大幅度的救助。第二，提高扶助标准。目前各地对独生子女伤残死亡家庭的救助水平还比较低，救助的标准远远低于当地的平均收入水平或最低生活保障水平。如江苏省从２００８年１月１日开始实施独生子女伤残死亡家庭扶助制度，省内独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女家庭的夫妻，每月将获得不低于８０元的扶助金。①而截至２００７年９月，江苏省城市低保的月均保障标准为２４１形人、月，农村为１２６影人、月。②再如重庆市农村地区独生子女风险家庭父母每人每年能得到的扶助金不到１０００元，而２００６年农村居民人均纯收入２８４７元，即使贫困地区的农民人均纯收入也达到２２７７元。⑧因此，目前的扶助标准无疑对于这部分家庭是过低的。各地财政应结合当地的经济水平，对独生子女家庭风险救助支出的标准做出更为科学的界定。第三，拓宽筹资渠道，探索建立独生子女家庭的保险机制。对独生子女伤残死亡家庭的扶助资金由国家财政和地方财政共同分担。为进一步拓宽筹资渠道，应该探索建立独生子女家庭的保险机制。独生子女家庭的养老风险性在于其作为养老支持的唯一性。④那么，可以建立适合独生子女家庭的保险制度。这是因为每一个独生子女家庭都面临子女伤残和死亡的风险，但是由于子女伤残和死亡的家庭毕竟是少数，所以最适合用保险的方式来解决问题。通过保险机制让那些健全的独生子女家庭向伤残死亡的独生子女家庭提供资金帮助，这样既可以减轻政府的负担，又可以帮助遭遇意外的独生子女家庭摆脱生活困境，在一定程度上抵御养老风险。第四，将独生子女伤残死亡家庭扶助制度纳入社会救助制度。社会救助是指国家和社会依照政策和法律的规定，向那些因各种原因导致基本物质生活陷入困境、自己无力维持最低生活的人，提供各种形式救助的一种社会制度。对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的责任，每个人在社会上都应得到最基本的生活保障。在很多国家的社会保障模式中，社会救助制度都作为社会保险制度的有力补充。目前我国社会救助工作的重点是聚焦少部分低保人群并且兼顾一部分困难群体，救助形式以城乡低保、专项救助、扶贫济困和赈灾救灾为主。独生子女伤残死亡家庭是我国实行计划生育政策以来形成的特殊困难群体，我国还没有建立独生子女伤残死亡家庭的专项保险制度，现有的社会保险制度也无法为这部分群体提供必要的保障，可以考虑将现有的独生子女伤残死亡家庭的扶助作为社会救助制度的一项，使之成为社会救助制度的一个组成部分，成为人口和计划生育政策的有力补充。这将促进该项制度的持续发展，从而逐步形成完善的人口和计划生育利益导向政策体系。另一方面，社会救助制度是社会保障制度中的最后一道安全网，将独生子女伤残死亡家庭纳入到社会救助范围，使这部分群体成为社会救助的对象，将有利于完善我国现有的社会救助制度，更好的发挥其转移支付作用。通过解决独生子女伤残死亡家庭的特殊困难，逐步扩大社会保障覆盖面，更好地体现社会公平。具体而言，建立完善城乡最低生活保障制度是防止独生子女伤残死亡家庭陷入贫闲的关键。然而。目前我国成年独生子女死残家庭享受帮扶后，一般不能冉享受最低生活保障。⑤这种政策上的局限性亟待解决，建议对于符合条件的独生子女伤残死亡家庭应该优先申请和享有最低生活保障待遇，并且他们的最低生活保障标准应高于一般水平，还应该将特别困难的独生子女伤残死亡家庭作为重点救①ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａ．ｃｏｉｎ．ｅｎ／ｌａｗ／ｔｘｔＹ２００８一０Ｉ／０３／ｃｏｎ?ｔｅｎｔ＿９４７０９８０．ｈｔｍ（室）ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｊ８ｍｚ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｕｄｓ／ＳｕｂＭｏｄｕｌｅ／ＵｎｉｔｉｖｅＤｏｃｕ－ｍｅｎ∥ＮＥＷＳ／Ａｔｔａｃｈｍｅｎｔ／５５７．ｈｔｍ？ａｒｔｉｃｌｅｉｄ＝３６１１③万绍军．农村计生家庭养老保障的现状与思考［Ｊ］．重庆行政，２００７，（４）．④穆光宗．独生子女家庭本质上是风险家庭［Ｊ］．人口研究，２００４，（１）．⑤徐继敏．成年独生子女死残的困境与政府责任［Ｊ］．重庆行政，２００７，（３）．?３３?万　方数据人口与发展２００８年第６期助对象。综上所述，发展独生子女伤残死亡家庭扶助制度要与社会保障制度协调发展，未享有任何社会保障的独生子女伤残死亡家庭是我们需要更为关注的群体。而扶助独生子女伤残死亡家庭必须进行政府干预。政府作为独生子女政策的制订者，理应对政策后果负责。①响应国家号召实行计划生育的独生子女家庭在面临子女死亡或伤残后，政府为这部分群体提供相应的物质扶助和精神慰藉是政府推行计划生育政策并承担计划生育政策后果的一种积极表现。中央政府和各地政府有责任也有能力保障他们的最基本生活需要，并且政府的责任和意愿重于能力，这也是我国政府在计划生育领域体现“公平”和“以人为本”最为重要的意义。吴士勇（北京大学法学博士、国家人口和计划生育委员会财务司处长）汶川，一个小小的县城，一瞬间因地震聚焦了世界。一个个鲜活的生命转眼间消逝，一个个完美的家庭霎那间残缺，让我们再一次感叹生命的脆弱，再一次留恋亲情的宝贵。地震中遇难和伤残的，很多是计划生育家庭，特别是独生子女家庭的孩子。对这些家庭来说，唯一往往意味着全部：全部的生活、全部的寄托、全部的希望、全部的目的；而失去了唯一，也就失去了全部。值得欣慰的是，面对这场新中国成立以来破坏性最强、救灾难度最大、波及范围最广的特大地震，党和政府高扬生命高于一切的旗帜，全力指挥抗震救灾，使更多的家庭免于失去亲人的痛苦。各部门积极行动，全力支持灾后重建，让他们感受到一方有难、八方支援的社会温暖。特别是人口计生部门，及时出台针对灾区计划生育家庭的特别扶助政策，对四川等５省（市）在地震灾害中发生的独生子女死亡或３级以上伤残的家庭，全部纳入特别扶助制度范围；对符合政策规定准备再生育的计划生育家庭，免费提供优生优育咨询、影响生育疾病的诊治和输精（卵）管复通以及辅助生育技术服务等。这些政策，给子女遇难或伤残的计划生育家庭带来了安慰和希望，也产生了良好的社会反响。在灾区实施的特别扶助制度，就是２００７年在全国ｌｏ个省（市）试点的计划生育家庭特别扶助制度。这项制度的核心内容是对城镇和农村的独生子女家庭，孩子死亡或伤、病残后未再生育或收养的，父母达到一定年龄后由政府按期发放扶助金。这项政策的对象主要是独生子女家庭，其出台有着深刻的背景。客观地说，我国的计划生育政策并不是独生子女政策，各地的计划生育条例都详细规定了允许生育第２个及以上胎次的具体条件。但是，自上世纪８０年代以来，独生子女家庭仍逐渐成为社会上一个规模庞大的群体，据估计全国已累积８０００多万户，在城市更为明显。据研究推算，全国每天至少有５０００名左右的儿童发生各种各样的伤害；平均每天有一个班的学生因意外事故而离开人世。对于意外风险，每个人遭遇的概率大致是均等的，不会因为是独生子女遭受意外的机率就比其他人群高。但是，对于只有一个孩子的家庭来说，一旦这种意外发生在自己身上，就变成了百分之百的不幸。可以说，孩子能否健康成长一直是独生子女家庭的隐忧，甚至是头上看不见的利刃，而汶川地震只不过是天灾血光在同一时间和地域集中爆发而已。给生命一个意义，给生活一个支撑，是独生子女伤残死亡家庭面临的最大困惑。他们在失去孩子或孩子致残后，比一般家庭受到的精神伤痛和经济打击更为严重，尤其在夫妻失去生育能力后，面临更多的心理适应、社会参与、日常生活、家庭养老等问题，成为抵御各种风险能力较弱的群体，迫切需要精神上的安慰、经济上的扶助和生活上的照料。近年来，笔者一直参与相关扶助政策的论证、制定和实施工作，调研中目睹了这些家庭的痛苦、无奈和窘迫，深切感到，无论是在城市还是农村，大多数独生子女伤残死亡家庭已成为当地困难程度较高的群体，特别是那些独生子女伤残较重并丧失生活自理能力的家庭，拖累更大，贫困状况更为严重。尽管计划生育政策与意外风险发生没有因果关系，但是，这些风险一旦发生，就几乎全部由家庭来承担。作为响应①王秀银等．一个值得关注的社会问题：大龄独生子女意外死亡［Ｊ］．中国人口科学，２００１，（６）．?３４?万　方数据